（2006年）国务院关于当前水环境形势和水污染防治工作的报告

发文机关国务院

发文日期2006年12月26日

时效性现行有效

施行日期2006年12月26日

效力级别国务院规范性文件

--2006年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

国家环境保护总局局长　周生贤

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向十届全国人大常委会第二十五次会议报告当前水环境形势和水污染防治工作情况，请予审议。

一、 我国水污染防治工作的主要进展　　党中央、国务院对水污染防治工作高度重视。胡锦涛总书记多次作出重要批示。2005年，国务院发布了关于加强环境保护的决定，将加强水污染防治作为一项重要任务。今年4月，国务院召开了第六次全国环保大会，温家宝总理强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这标志着我国经济发展与环境保护的关系将发生根本性调整，保护环境的方式将发生根本性变革，环境保护工作局面将发生历史性转变。各地区、各部门认真贯彻中央关于环境保护的工作部署，把污染防治作为重中之重，把确保群众饮水安全作为首要任务，积极落实重点流域水污染治理任务，不断加大水污染防治工作力度，取得了积极进展。

（一）结构性污染有所减轻。国家把产业结构调整作为改善环境质量的重要手段。“十五”以来，制定了一系列产业政策、专项规划和法规标准，关闭取缔了近4万个（条）污染严重的企业或生产线，集中整顿了化工等8个重污染行业，全国单位工业产值化学需氧量排放量下降了近50%。

（二）重点流域污染治理有序推进。“十五”期间，“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）累计投入治污资金800多亿元，建成和在建污染治理项目1800多个，重点流域水质达标比例有所提高。三峡水库蓄水达156米以后，干流水质保持稳定。今年，国家又启动了丹江口库区及上游、松花江流域水污染治理工程。

（三）水污染防治能力有所增强。近年来，国家先后出台了推进水价改革、实行污水和垃圾处理收费等政策，各地共建成城市污水处理厂近800座，全国城市污水处理率达到52%，比2000年提高了18个百分点。组织开展了湖泊污染治理关键技术研究与示范，开发了城市饮用水安全保障技术与新工艺，研制了一批水污染控制功能材料和新型水处理反应器，为水污染控制与治理工程提供了重要技术支撑。今年8月，召开了全国环保科技大会，100多位院士和一大批环保科技工作者参加了会议，共同研究提高我国环境保护科技水平的大计。

（四）水污染防治体制机制趋于完善。国务院先后批准建立了全国环境保护部际联席会议、三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议、丹江口库区及上游水污染防治和水土保持部际联席会议等制度。各地认真落实国务院批准的水污染防治规划，制定了区域水污染防治的有关法规和实施方案，加强了对水污染防治工作的组织领导和综合协调，建立了目标管理、监督检查、责任追究等制度。新闻媒体积极报道水污染防治进展情况，发挥了舆论引导和监督作用。公众环保意识逐步提高，珍惜水资源、保护水环境的社会氛围日益浓厚。

2005年11月，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，造成大量苯系污染物进入松花江水体，引发重大水环境污染事件。党中央、国务院对此高度重视，要求有关地方和部门采取有效措施，积极做好应对工作，把这一事件造成的损失减少到最低限度。按照中央的部署，黑龙江、吉林两省人民政府和国务院有关部门采取了“三步走”的防控措施，严密防控水污染：一是加强监测防控，确保沿江人民群众饮水安全；二是全面组织开展松花江水污染事件应急处理技术攻关和生态环境影响评估，及时提出应急对策；三是抓紧编制松花江流域水污染防治规划。今年8月，国务院批复了《松花江流域水污染防治“十一五”规划》，标志着松花江水污染治理进入了全面推进、重点突破的新阶段。8月下旬，妥善处置了松花江支流牤牛河污染事件，确保了群众饮用水安全，维护了国家对外形象。

二、 当前水污染防治工作面临的严峻形势　　虽然水污染防治工作取得了一定进展，但水环境形势依然十分严峻，老的问题还未解决，新的问题又接踵而至，主要水污染物排放总量明显超过环境容量，人民群众对水污染事件的反映和投诉越来越多。

（一）水污染状况相当严重。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣V类水质，基本丧失使用功能。重点流域40%以上的断面水质没有达到治理规划的要求。流经城市的河段普遍受到污染，一些地区已经出现了“有河皆干、有水皆污”的现象，近岸海域赤潮和三峡库区支流“水华”现象接连发生。全国大、中城市浅层地下水不同程度地遭受污染，约一半的城市市区地下水污染较为严重，大城市的中心地带、城镇周围区，以及排污河道两侧、引污灌溉区污染尤为严重。河北平原和长江三角洲等区域，浅层地下水已呈现面状污染态势。据统计，今年上半年，全国化学需氧量排放量比去年同期增长了3.7%。第三季度以来，虽然增幅明显回落，但污染物排放总量仍在继续增加。

（二）饮用水安全存在隐患。目前，全国有3亿多农村人口存在饮用水不安全问题。不少地区符合标准的饮用水水源地呈缩减趋势。有的大城市没有备用水源。据调查，全国113个环保重点城市的222个地表饮用水水源地，平均水质达标率只有72%。河流型地表水水源地主要污染指标为粪大肠菌群，湖库型地表水水源地主要污染指标为总氮，地下水饮用水水源超标组份主要有铁、锰、硝酸盐等，部分检测出微量有机污染物。

（三）部分流域水资源开发利用程度过高。淮河、辽河水资源开发利用率超过60%，海河超过90%，明显超出合理利用水平，减弱了水体自净能力，致使枯水期基本上没有生态流量，加剧了污染恶化的趋势。

（四）水污染事故频繁发生。我国不少化工、石化等重污染行业布局在江河沿岸，有的甚至建在饮用水水源地附近和人口密集区，很多企业建厂早、设备陈旧、管理落后、治污设施不健全；此外，化学品储运过程中也存在不少漏洞，加上防范措施跟不上，极易造成水污染事故，严重威胁水体安全。

造成水环境形势严峻的原因是多方面的。首先是一些地方领导干部特别是基层领导干部对落实科学发展观的认识还不够到位。一些地方“重经济轻环保”的思想还很严重，“先温饱后环保”、“先污染后治理”的错误认识依然存在。二是产业结构不合理，经济增长方式粗放。产业结构调整进展缓慢，重工业特别是高污染行业增长较快，部分地方建设了一些明令禁止的小化工、小造纸、小皮革等项目，很多本应淘汰的落后生产能力还没有退出市场。三是环保机制尚不健全，治污投入不足。目前，水资源价格既不能反映资源的稀缺程度，又不能反映污染治理成本，对节水减污起不到应有的调节作用。“十五”期间，环保投入虽较“九五”有了大幅增长，但仍有较大缺口。由于污水处理收费不到位、管网不配套等原因，很多污水处理厂建成以后，不能正常运行，污水处理率还比较低。四是环境执法不严，监管不到位。现行的环保法规还不够完善，对环境违法处罚力度不足，导致违法成本低、守法成本高。有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍。一些地方存在严重的地方保护主义，有的地方政府领导甚至用“挪位子”、“摘帽子”、“打板子”等手段，直接干扰环境执法；个别的环境执法人员知法犯法，甚至贪赃枉法。五是基层环境监管能力十分薄弱。除一些经济发达地区外，县级环保机构普遍人员不足，工作疲于应付。一些基层环保部门甚至不具备最基本的执法条件，难以为执法提供依据，发生了污染事故甚至要靠鼻子去闻。

三、 水污染防治法执法检查报告及审议意见的落实情况　　2005年5月，全国人大常委会对 水污染防治法执行情况进行了检查，提出了一些意见和建议。今年5月，又对执法检查落实情况进行了跟踪检查，提出了六个方面的意见和建议。国务院领导同志对此高度重视，要求认真做好整改工作。有关部门对照意见和建议，研究查摆问题，结合各自职责，着重从八个方面进行了整改。

（一）确定水环境保护目标。《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》将主要污染物排放总量减少列为约束性指标，明确要求到2010年，二氧化硫和化学需氧量排放总量比“十五”期末减少10%。有关部门正在抓紧编制《国家环境保护“十一五”规划》，初步确定“十一五”水污染防治的主要目标是：全国地表水水质有所好转，水生态环境恶化趋势得到基本遏制。

（二）明确水污染防治工作部署。今年7月，国务院召开了全国水污染防治工作电视电话会议，曾培炎副总理在会议上提出了六个方面的要求：一是严格控制污染物排放总量；二是继续抓好重点流域水污染防治；三是加快城镇污水垃圾处理设施建设；四是坚决防范水环境安全事故；五是优化经济布局，改善水环境质量；六是切实做好饮用水安全保障工作。目前，各地区、各部门正在认真贯彻落实。

（三）制定和完善水污染防治有关规划。在继续推进“三河三湖”、三峡库区及其上游水污染防治工作的基础上，“十一五”期间，国家又把南水北调水源地及沿线、黄河小浪底水库及上游、松花江等列入流域污染防治重点。国务院已经批准了松花江流域水污染防治规划，目前正在组织实施；其他流域污染防治规划正在抓紧编制或修订。国务院还审议通过了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，有关部门已完成或正在编制《全国城镇污水处理和再生利用设施建设规划》、《水资源综合规划》、《渤海环境保护总体规划》、《全国城市饮用水安全保障规划》、《全国饮用水水源地环境保护规划》和《全国地下水污染防治规划》等综合规划或专项规划。

（四）分解落实水污染物总量控制目标。国务院批复了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，确定了各地主要污染物排放总量的控制指标，并要求每半年公布各地区主要污染物排放情况。受国务院委托，环保总局分别与各省级人民政府签订了“十一五”化学需氧量总量削减目标责任书，既包括污染物总量削减目标，又包括流域省界断面水质目标。目前，各省（区、市）正在层层分解，将减排指标落实到市、县和重点排污单位。

（五）加强饮用水水源地保护和农村饮水安全工程建设。国务院有关部门组织各地对饮用水水源地保护情况进行了普查，正在开展全国地下水污染调查；集中力量开展了饮用水水源保护区专项执法检查，取缔搬迁了危及饮用水水源安全的1400多个污染源。国务院高度重视解决农村饮水安全问题，决定从原规划用3个五年计划的时间缩短为用2个五年计划的时间，解决全国农村3亿多人口的饮水安全问题，并相应大幅度增加投资，用于支持农村饮水安全工程建设，重点解决高氟水、高砷水、苦咸水以及局部地区饮用水供应严重不足的问题。

（六）强化产业结构调整。国务院已发布了《促进产业结构调整暂行规定》，对淘汰落后生产能力、关闭污染严重企业提出了明确要求。有关部门制定了重点行业准入条件等一系列产业政策和技术标准，出台了《清洁生产审核办法》，发布了钢铁、氮肥、电镀等重点行业清洁生产评价指标体系，颁布了三批《国家重点行业清洁生产技术导向目录》，推动和规范清洁生产工作。出台了黄姜加工行业的产业指导政策和污染物排放标准。加大了对造纸、化工、冶金、食品、纺织等重污染行业的环境监管，促进了企业技术改造，一些地方产业结构调整已取得初步成效。

（七）完善环境法律法规和监管体制。执法检查报告提出了修订 水污染防治法的建议，有关部门反复研究、认真吸纳，已提出了具体修订方案。监察部、环保总局联合出台了 《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，强化了环境违法行为的行政责任追究。根据中央编办的批复精神，环保总局正在组建5个区域环保督查中心和6个核与辐射安全监督站，进一步加大对地方环保工作的监督检查，协调解决区域、流域环境纠纷，增强重大突发环境事件的应急处置能力。

（八）严肃查处环境违法行为。执法检查报告中指出，黄河流域湟水河、渭河等主要支流和辽河支流条子河污染严重，造纸、化工等企业违法排污较为突出。为此，有关部门组成联合督查组，对宁夏石嘴山至内蒙古乌海的黄河沿岸近百公里的重污染企业清理整顿工作进行了督查，严肃查处了弄虚作假、违法排污的宁夏青铜峡峡光纸业公司等企业。今年，国务院七部委以保障群众饮水安全和查处工业园区违法案件为重点，联合开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。截至10月底，共出动环境执法人员148万人次，检查企业近50万家，查处环境违法企业约1.9万家。有关部门分三批对16起严重环境违法案件进行了挂牌督办，涉及违法企业133家，严肃追究了33名责任人，其中2人被依法追究刑事责任。有关部门组织对 环境影响评价法实施以来批准的化工石化类建设项目进行了环境风险排查，对各地贯彻落实新开工项目清理自查情况进行了督查。目前，各有关地方正在抓紧整改。

四、 认真做好“十一五”期间水污染防治工作　　“十一五”期间，环境保护工作将继续坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，坚持预防为主、防治结合，强化环境准入，严格控制污染物排放总量；坚持全面推进、重点突破，加快水污染治理，确保群众饮水安全；坚持标本兼治、综合治理，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，不断加大水污染防治力度。重点抓好以下工作：

（一）严格实行总量控制、目标管理、责任追究制度

以主要污染物总量减排为重要手段，促进经济结构调整、增长方式转变和环境质量改善，督促各地严格执行产业政策，责令应该淘汰的企业限期关闭。以造纸、化工、制药、酿造、印染等重污染行业为重点，加大企业技术改造和污染治理力度。强化目标责任，督促各地尽快把减排指标分解落实到县（市）和重点排污单位，加快建立科学的减排指标体系和监测体系，并实行严格考核。

（二）以保障群众饮水安全为重点，加快推进水污染防治工作

2007年年底前，要完成饮用水水源地划定和调整工作。坚决取缔、拆除饮用水水源地一级保区内的直接排污口。加强城市备用水源建设，强化城市供水水厂、管网和二次供水设施的管理和水质监测，采取集中供水、分散供水、分质供水以及卫生环境整治等措施，健全饮用水安全应急保障体系。进一步加快农村饮水安全工程建设，确保“十一五”期间解决全国农村1.6亿人口的饮水安全问题。

加强对重点流域污染防治规划实施的指导和检查，加大中央财政的支持力度。今年，国家已安排39亿元国债资金用于支持城市污水处理及配套管网建设，今后将继续加大对城市污水管网设施建设的支持力度。督促各地加快建设治污工程，凡列入规划的城市污水处理设施，必须按计划建成投产，确保到2010年全国设市城市污水处理率不低于70%。进一步深化工业污染治理，加大督促检查力度，确保重点企业完成治理任务，切实增强工业污染防治能力。同时，结合社会主义新农村建设，因地制宜地搞好农村改水、改厕以及污水、垃圾处理，积极防治农业面源污染，进一步加强农村水污染治理。

（三）严格环境准入，加强执法监管

严格建设项目环境影响评价和“三同时”管理。尽快出台《规划环评条例》，推动各类规划环评落到实处。提高建设项目在环保方面的准入标准，把污染物排放总量控制指标作为项目审批的强制性条件。着力推动市、县两级环保部门严格执行建设项目环境管理各项制度。对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目；对未履行环评审批程序即擅自开工建设或擅自投产的建设项目，要责令停建或停产，并追究相关人员的责任。组织开展全国主体功能区划规划编制工作，根据区域主体功能定位，确定环境准入门槛，从源头控制环境污染。

健全水污染防治相关法规，抓紧制定《饮用水源保护区环境管理条例》。继续深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，严厉查处污染农村饮用水水源和向城镇排水设施违法排污的企业，重点打击利用渗坑渗井或私设暗管排污的违法行为。集中整治化工、冶炼、印染、造纸、制革等重污染行业和工业园区的违法排污问题。对占全国工业水污染负荷65%以上的3200多家工业企业进行重点监管，安装在线监测装置，做到实时监控。对监管失职的执法人员，要严肃追究责任。制定和完善重点流域和敏感水系水环境应急预案，切实抓好水环境安全事故防范工作。

（四）运用市场机制推进污染治理，切实提高污染防治能力

大力推进水价改革，积极落实污水处理收费政策。所有城镇都要开征污水处理费，并逐步提高收费标准，原则上达到每吨污水收费0.8元。2008年年底前，所有自备水源用户都要开征污水处理费。凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助。落实国家在污水处理设施建设方面给予的土地、税收等优惠政策。推进城镇污水处理单位改制转企，实行特许经营，并强化监管。完善生态补偿政策、机制，开展生态补偿试点。

为全面了解我国环境状况，掌握各类污染源的基本信息，国务院决定用三年左右的时间，开展全国第一次污染源普查，并成立了由曾培炎副总理担任组长的普查领导小组，这是我国环境保护一项重要的基础性工程，将为我国的环境保护科学决策提供依据。 《国家中长期科学和技术发展规划纲要》把“水体污染控制与治理”作为16个重大科技专项之一，将组织全国的环境科技力量，共同攻克水污染防治领域的重大技术和关键技术。同时，将加快建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系，强化地方监管能力，切实提高环境执法监督水平。

全国人大及其常委会高度重视水污染防治工作，多次组织执法检查和调研，提出了许多重要的报告和建议，有力地推动了水污染防治工作的开展。全国人大常委会这次听取汇报，是对国务院工作的关心和支持。我们将紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，进一步开拓创新，扎实工作，努力实现“十一五”水环境保护目标。