征收土地的“公告”

在经过了“两审批”程序之后，征地机关需要通过“公告”程序将征地的有关事项告诉集体土地所有权人、使用权人，以便让他们及时将该土地上附着物拆除，将土地腾空出来交给国家使用，同时到有关部门领取土地补偿款项。需要指出的是，这里征地机关发布的征收土地的“公告”，并不是国家为了听取集体土地所有权人、使用权人意见而作的一种告知，它仅仅是将“两审批”这一内部程序形成的决定通知给他们，要求他们服从、执行而已。它是一种结果意义上的告知。所以，“公告发布是在征地审批被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而己”。
1998年《土地管理法》（修订）尽管设计了一个“两审批”的程序，但它在法律层面上的效果是更进一步加强化了征收集体土地的强制性，并未给予集体土地所有权人、使用权人平等协商的机会。虽然它规定了征地必须“公告”，但征地“公告”时被征用的土地已经获得了上级机关的批准，集体土地所有权人、使用权人只能被动接受。可见，在征地程序中，集体土地所有权人、使用权人从程序一开始就陷入了相当被动的、弱势地位，手里根本没有足够的法律资源与国家征地行为进行合法对抗。
即使如此，依照《土地管理法》规定应当公告的内容，在实践中还会被征地机关以各种理由“截留”，不愿将法定公告内容告知集体土地所有权人、使用权人。此种迹象其实多少可以说明，在征收土地过程中存在着严重损害集体土地所有权人、使用权人的情况，如果依法履行了征地“公告”，可能会产生当地政府无法控制的局面。所以，采用欺骗、隐瞒等方式阻止集体土地所有权人、使用权人获得事实真相，已成为一些当地政府的首选策略。如在石洪均等25人诉绍兴市人民政府行政复议一案中，新昌县人民政府似乎就有这样的问题，即使它未履行征收土地“公告”之职责，也还是为法院所确认。
原告石洪均等25人系新昌县城关镇侯村村民。2005年11月30日，浙江省人民政府批准征用包括新昌县城关镇侯村在内的建设用地。原告认为征用土地方案经依法批准后，新昌县人民政府未进行公告，也未组织实施，于2007年8月15日向被告绍兴市人民政府提出行政复议申请，请求被告责令新昌县人民政府限期公告征用土地方案并组织实施。被告立案受理并听取新昌县人民政府的答辩意见后，于2007年10月12日作出绍市府复决字(2007)27号行政复议决定。认为：新昌县人民政府在浙江省人民政府批准浙江江南名茶市场建设用地项目后，已依法进行了公告并已组织实施了土地征收方案，符合《中华人民共和国土地管理法》第46条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第1款之规定驳回石洪均、陈兴江、俞正贤等人的行政复议申请。原告不服该复议决定，向法院提起行政诉讼。请求撤销被告于2007年10月12日所作出的复议决定，并判令被告重新作出具体行政行为。
依照《土地管理法》等法律、法规和规章的规定，在本案中，新昌县人民政府是实施征收土地“公告”的法定机关，它应当将法定的公告内容以法定方式在法定地点予以公告，但是它并没有履行这一法定职责。在石洪均等25人提起行政复议之后，作为复议机关的绍兴市人民政府以“新昌县人民政府在浙江省人民政府批准浙江江南名茶市场建设用地项目后，已依法进行了公告并已组织实施了土地征收方案”为由，驳回了石洪均等25人行政复议申请。但是，在石洪均等25人随后提起的行政诉讼中，绍兴市中级人民法院却作出了截然相反的认定。法院认为：
“虽然，被告在法定期限内提供了新昌县人民政府于2005年12月8日制作的《新昌县人民政府征收土地公告》文本及公告张贴照片的复印件。但是该公告并未载明被征土地的批准时间、征地补偿标准、农业人员的安置途径及办理征地补偿登记的期限、地点等实质性内容，不符合上述规章的规定。庭审中原告对张贴地点提出了质疑，被告代理人解释张贴在被征土地现场，但该照片未能显示，且无其他证据相佐证。国土资源部的规章《征用土地公告办法》第3条规定：征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。即使涉案文本已在征用土地现场进行了张贴，也不符合上述《办法》的规定。故被告所辩称的征用土地公告已依法予以张贴的事实，证据不足。”
在本案中，复议机关和法院对同一案件作出完全相反的结论，如果不是复议机关的业务水准上的缺陷，那么人们完全有理由相信，当下复议机关在解决行政争议的功能上是相当有限的，人们对复议机关公正性的怀疑也是在情理之中；如果法律、法规设计了前置性的行政复议程序，那么这又无疑加重了申请人的程序负担。
有时，征地机关即使履行了征用土地的“公告”，但它还要在公告内容上“偷工减料”—当然这样的做法显然是有目的，并不是单纯的工作失误可以解释的—从而引起集体土地所有权人、使用权人通过司法途径进行抗争。在徐尧芳等68人诉余姚市人民政府不履行法定职责一案中，原告请求法院判令被告完整公告法定内容：
2006年8月31日，浙江省人民政府作出浙土字C [2006]一0026号《浙江省建设用地审批意见书》，同意余姚市政府本年度复耕指标第5批次建设用地36.3439公顷，其中批准农用地转用35.2407公顷，征收集体土地36.3439公顷。该批准征收范围中包括了余姚市朗霞街道新新村集体土地4.3894公顷。原告承包的土地在该范围之内。2006年9月11日，被告发布了第326号《关于征收（征用）土地的公告》，并于同月29日在原告所在村进行了张贴。该公告载明了征收（征用）土地的批准机关、批准文号、批准时间、征用土地的用途、面积、征地补偿安置办法等内容，并规定被征地村民或其他权利人在2006年10月10日前持土地承包权证等凭证到余姚市朗霞街道新新村办理征地补偿登记手续。但原告认为，被告至今没有公告过浙土字C [2006]一0026号批文批准征收的土地范围和补偿标准。即使按照被告的说法，被告曾经张贴过征地公告，但《余姚市人民政府关于征收（征用）土地的公告》（第326号）也没有征用土地范围和补偿标准。因原告系新新村村民，公告征地范围可以让原告知道自己的承包地是否在批准征收的范围之内，或多少在征收范围内。故公告批准征收的土地范围，对原告有实际意义。现请求法院判令被告限期公告《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字C [2006]— 0026）批准征收的土地范围和补偿标准。
此案中公告部分内容乃是典型的“偷工减料”做法。依照《土地管理法实施条例》第25条规定，征收的土地范围和补偿标准是法定公告内容之一。它是明确规定的，而不是通过法律解释方法得出来的。之所以法律对征用土地“公告”内容规定如此明确、具体，是因为这些内容都是被征用土地的所有权人、使用权人维护自身合法权利所需要的基本信息。正如有学者所说：“对于权利人而言，政府的征用与拆迁决定直接关系其财产权利的处置，完全应当采用更加直接的送达方式而将公告作为辅助性的方式。即使必须采取公告的方式，也应当明确权利人的具体情况，而非含混地指向某一地区，由权利人去猜测与辨别自己是否属于相关权利人。” 然而，令人遗憾的是，这一诉讼请求并没有为法院所支持。法院认为：
“本案中，被告将省政府依法批准的土地已以第326号《余姚市人民政府关于征收（征用）土地的公告》的形式进行了公告，且公告载明了征收（征用）土地的批准机关、批准文号、批准时间、征用土地的用途、面积、征地补偿安置办法等内容。因此，被告已将涉案土地的征用方案予以公告的事实清楚。被告是否履行了公告的法定职责与公告是否合法是两个不同的问题。况且，受公告形式载体所限，公告的征地范围和补偿标准不可能具体到每个被征地的人。根据征地公告前后的相关程序，以及部分原告已领取征地安置补偿款、土地实际已被征用且投入使用的事实，原告对征地范围应当是明知的。”
这是一个异地管辖的行政案件。这样的判决结果引发人们对案件的背后“连翩浮想”。被告没有将法定内容全部予以公告，当属于没有完全履行法定职责，法院应当判令其继续履行没有完毕的法定职责。如果此时再判令被告公开此两项内容已没有意义，那么也应当确认之前的不完全公开违法。被告是否履行了公告的法定职责与公告是否合法的确是两个不同的问题，但是它们是两个无法分离的问题。被告是否履行以及是否完全履行公告的法定职责，与公告是否合法之间存在着必然的关系。至于判决书中“况且，受公告形式载体所限，公告的征地范围和补偿标准不可能具体到每个被征地的人”之判断，更是难以服人。