如何认定“公共利益”

 　  对公共利益的法律界定，国人曾经期望于《物权法》的出台，但在《物权法》的制定过程中，对于是否有必要对公共利益做出明确界定或者概括性规定，存在不同意见。第一种意见认为，未防止商业开发以公共利益的名义对土地进行征收征用，限制政府滥用权力、防止土地违法行为及侵害被拆迁人利益的事件发生，法律应该对公共利益做出具体、严格的界定;另一种意见则认为，在不同情形下公共利益是不同的，所以无法对公共利益做出具体界定。《物权法》出台后，大家看到了《物权法》采用了后一种意见，未对公共利益进行具体界定或者概括性规定，有关公共利益争议百家争鸣的局面还无法有一个法定标准加以对照或者判定。
      我国正处于城市建设的高峰期，毫不夸张的说，中国现状就是一个无比硕大的拆迁现场。所以，律师认为，现阶段我国可以暂时没有公共利益的界定标准，但却不能没有公共利益的认定程序。其实，即使有了公共利益的界定标准，如果这种抽象的标准的解释权仍然掌握在行使权利的人手中，那么还是很难防止对标准的曲解和非法利用，打着公共利益旗号，挂羊头买狗肉的事情仍然会屡见不鲜。因此，如何建立一种有效的公共利益认定机制，即对某一征地项目是否属于公共利益通过法定的程序加以认定，似乎更符合实际情况，能更有效的解决违法使用土地及非法拆迁问题。海霞律师认为，这种认定程序至少应当保障被征地者基本的发言权和申辩权，而且最终的公共利益认定权不能交给征地者——政府，能够从根本上彻底改变地方政府在征地过程中既当运动员又当裁判员的局面。
       对公共利益的认定程序，应该从下述两个方面进行认定，具体程序设想如下：
       第一、 应将“公共利益”的界定列入征地听证内容。
       从《宪法》到《土地管理法》再到《物权法》都规定了非公共利益需要，不得对土地进行征收征用。但对土地征收是否为了公共利益目的，被征土地的使用权人根本没有发言权，政府说是公共利益就是公共利益。因为没有发表意见的机会及程序，即使政府征地根本不是为公共利益征地，想要阻止征地行为，要么组织大规模的集体上访或者越级上访事件，要么采用极端非正常手段加以阻止引发流血事件。
       其实，在征地过程中，根据《国土资源听证规定》的规定，被征地者可以对“拟定或者修改基准地价、组织编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田方案等”事项申请听证，并且征地部门必须依据申请进行听证程序。而对于农民更关心的“土地应不应被征，被征是否为了公共利益”的问题则没有被列为听证范围。根据海霞律师承办案件情况，许多征地案件中，行政机关根本不会主动召开听证会，许多政府机关为规避法律规定，往往由村委会会代表村民出具一个放弃听证权利的声明。即使召开听证会，组织听证的机关正是决定土地征收的主管部门，由这些部门组织的听证，从听证过程、参加人员都在其掌控之中，因此这样的听证大多流于形式，对于行政机关的决策产生不了什么多大的实质性影响。因此，海霞律师建议，今后应该将征地前提条件——是否属于公共利益列入听证范围，而且更重要的是要修改有关的听证规则，避免听证流于形式，避免听证会成为政府机关“自编自演”的话剧。
       第二、 应将“公共利益”的界定纳入司法审查范围
       其实纵观世界各国的立法，绝大多数国家的均未将“公共利益”概念列入立法，但对于因“公共利益”界定而引发的纠纷则普遍将其纳入司法审查范围，即如果对于政府征收土地是否处于公共利益而产生争议，则政府或者利害关系人可以将其提交法院裁决。如，1998年美国辉瑞药业公司拟在康涅狄格州的新伦敦市建立一个研发基地，需要征收部分业主的房屋，其中有15户业主拒绝出售，于是新伦敦市政府决定行使“公共征用权”。而这些业主则认为，该征收行为并非属于公共利益，于是向法院起诉市政府。官司一直打到美国最高人民法院，最后9名大法官表决，以5：4的表决结果裁决政府一方胜诉，即认定新伦敦市政府征收行为决定符合公共利益要求。
       然而，直至今天，我国即未对“公共利益”进行法律上的界定，也未建立起一种有效的公共利益认定机制。“公共利益”的界定权一直掌握在实施征收行为的政府手中，并且经常成为政府欺骗被征地者交出土地、压低补偿价格的说辞。今后的数年中这种局面不会改变。而要改变这一局面，必须将因“公共利益”界定而引发的争议纳入司法审查范围。但现在，全国各地的法院连对征地而产生的争议根本都不受理，更别谈将公共利益之争纳入司法审查之列。海霞律师曾经数次试图在法庭上阐述征地项目非公共利益需要，因此征地行为违法，数次被主审法官粗暴的打断。明明严格依照法律规定发表的法律意见，却成了法官口中“反党反人民”“破坏和谐社会建设”的“千古恶人”。将“公共利益”界定之争纳入司法审查范围，这是非常艰难和漫长的过程，但这一步一定要走，否则政府在征地中的违法行政行为就永远得不到真正意义上的遏制。海霞律师同时也相信，通过许许多多法律工作者的不懈努力，中国的征地拆迁一定会向着法制化、合理化、人性化的方向良性发展。