公用征收补偿的原则和范围

        现代各国宪政发展的实践大都认可对公用征收进行补偿。1949年《德国基本法》第14条规定了“公平补偿”原则，即：使被征收人有能力回复到征收前的财产状况 。在日本，公益征收补偿分为财产权补偿和生活权补偿两部分，财产权补偿又分为狭义的财产权补偿和附随的损失补偿；生活权补偿又包括狭义的生活权补偿、少数残留者补偿、离职者补偿、事业损失补偿、生活再建措施等 。其中，生活权补偿即如果作为征收对象的财产具有财产权人生活基础的意义，那么对其损失的补偿就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必须的充分的生活补偿 。美国在公用征收的实践中，坚持“合理补偿”原则，以财产的公平市场价格作为补偿的标准，即在公开市场上一个有意购买人愿意出的价格，这一价格既包括财产的现有价值，也包括财产未来盈利的折扣价值。　
        从上述西方各国征收立法的补偿原则来看，无论其补偿原则的表述是“合理”“正当”或是“充分”，一般认为其包含三项内容：其一，该补偿至少能恢复被征收人既往的生活状况或是不能使其受到损失；其二，具体征收补偿标准参考正常的市场收购价格；其三，在公用征收前先行支付补偿。由于我国征收补偿理论尚不发达，在立法时应该借鉴国外公用征收的成熟经验，并结合我国各地经济发展存在差别的国情，建立符合我国实际的补偿制度。　
        （一）坚持“谁受益，谁补偿”的原则。公用征收寻求的公共利益必定是具有一定范围意义的公益，任何一个群体的人都没有义务为其他群体的公益“埋单”。在这一原则下，国家补偿分为中央与地方两类，涉及国家的任务或为了全国人民的利益实施的公用征收。譬如，三峡工程中的公用征收，应当由中央财政实施补偿；一般地方公务活动中的公用征收，受益者是各个地方的公众，应由地方财政予以补偿。这种区分并非绝对的，还有联合补偿的情况，中央与地方按一定比例共同出资实施补偿，例如，我国在应对禽流感事件中，财政部、农业部制定的《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》规定：国家对疫点和疫点周围3公里范围内的所有禽类强制扑杀，扑杀补助经费由中央财政与地方财政负担。　
       （二）先行补偿原则。补偿计划应该和拆迁计划同时进行，并经过必要的听证程序，以确定补偿的项目和标准。同时，在公用征收实施前，必须先行支付补偿款，并安置被征收住所的居民或土地被征收农民的后续生活。　
       （三）补偿标准市场化与公平补偿相结合的原则。关于补偿标准，一般有三种情况：一是按市场价格补偿，即以被征收财产在征收时公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；二是按法定价格补偿，指按法律条文直接规定标准补偿，或者按法律规定的基准地价为准；三是按裁定价格补偿，指按法定征用裁判机构或土地估价机构裁定或估定的价格补偿。由于市场价格的浮动性，单一的法定价格必然行不通。因此，可以根据物价部门的数据，由各地分别规定法定最低基准价格。然后，结合本地近年来同等标的物的平均价格，并根据标的物的实际情况，由法定的社会中介机构对被征标的物进行不低于法定最低基准价格的市场估价。　
        同时，由于单纯的市场价格不能完全体现被征收者的间接利益及该财产对被征收者的特殊价值等心理因素。例如，旧城改造的房屋拆迁补偿，如果基于市场价格的话，被征收人得到的补偿价款，可能远远不够重新购买一个相似条件的住所。又如，农村土地被征收后，虽然得到了一定数额的补偿款，但有些只会务农的农民无疑失去了能够连绵不断获得生活来源的基本保证。所以，以市场标准的补偿只是征收补偿的一个底线。为了恢复被征收人既往的生活状况或是至少不能使其受到损失，必须对被征收人因生活条件改变而进行公平补偿。该补偿包括两个方面：一方面，给缺乏居住条件的房屋被拆迁人提供廉价的住房，并根据原有居住环境改变的优劣程度给予适当的环境、交通补贴；另一方面，对失地农民进行就业指导，向他们提供符合其能力要求的工作机会，并将其纳入失业救济保障体系。